쌀시장 등 농산물 개방·김영란법 시행…정부 정책에 농축산업 혼란 가중 예상
농협중앙회장 직선제와 축산특례 유지 촉구
FTA대비 농어촌상생협력기금 도입 대책마련
농지총량 규정 필요성, 농촌 대표성 보장 제기
국회 입법조사처는 올해 국정감사에서 중점적으로 다뤄질 것으로 예상되는 자료를 담은 ‘2016 국정감사 정책자료’를 최근 발표했다. 이번 자료에는 농업을 비롯해 국가 산업 전반에 걸친 656개의 주제가 담겨져 있다. 이 가운데서 농림축산해양수산위원회의 예상쟁점으로는 식량자급률 향상 대책, 농업협동조합법 개정안, 무역이득공유제 도입, 농산어촌 대표성 보장(안전행정위원회), 김영란법 시행에 따른 농업 위축(국민권익위원회) 등이 제시됐다.
■ 쌀 관세화 등 시장개방 압력 가중
입법조사처는 “앞으로 쌀 관세화를 포함한 농산물 시장 개방 압력이 더욱 커지고, 국내 농산물 수급의 불안정성도 더욱 커질 것이라고 전망되고 있는 상황에서 식량자급률은 더욱 떨어질 것으로 보인다”면서 “식량자급률을 높일 수 있는 국내 농업 자급력 향상 대책 마련과 목표치 달성을 위해 제시한 제반 대책들이 과연 제대로 추진되고 있는지에 대한 정밀한 재검토가 필요하다”는 의견을 내놓았다.
■ 농지면적 감소…농지총량 규정 필요
2015년 통계청의 경지면적조사 결과에 따르면 경지면적은 167만 9천ha로 역대 최저 수준을 기록했다. 지난 한 해 동안 간척 등으로 1,100ha 늘어난데 반해, 농지전용 등으로 1만3,200ha 줄어들어 전체적으로 전년 대비 1만 2,100ha가 감소한 것이다. 경지면적 감소의 주된 요인은 농지전용으로 2014년 전용면적은 1만 718ha로 전체 경지면적의 약 0.6%를 차지하고 있다.
문제는 농지는 식량자급력 향상에 있어 핵심 요소 중의 하나이고, 지속적인 경지면적의 감소는 식량 자급력 향상에 커다란 장애요인으로 작용할 수 있다는 것이다. 연구 결과에 따르면 2020년 곡물자급률 목표치 32%를 이루기 위해서는 175만 ha의 농지가 필요한데, 현재의 농지면적 감소추세로 볼 때 이와 같은 농지보전은 매우 힘든 상황이다.
입법조사처는 식량안전보장, 통일농업 등에 대비해 국가가 보전해야 할 목표 농지총량 규정이 필요하고, 농지전용에 따른 개발이익 환수를 강화하고, 환수금은 농지보전에 활용하는 방안을 모색해야 할 시기라고 지적했다.
■ 농협중앙회장 선출 직선제 도입
농림축산식품부는 내년 2월 농협중앙회의 사업구조개편 완료 후 중앙회의 경제사업 기능이 경제지주로 이관됨에 따라 중앙회와 경제지주의 농업협동조합법상 역할을 정립하고, 일선조합의 조합원 중심의 운영 기반 조성을 위해 지난 5월 20일 농업협동조합법의 일부개정안을 입법예고했다.
개정안에는 중앙회의 경제사업 관련 역할 규정 삭제, 중앙회장 선출을 이사회 호선으로 변경하는 내용을 담고 있다. 또 일정규모 이상 조합은 외부인 상임감사를 두고, 일부 비상임 조합장에게 부여된 경제사업·교육지원사업 집행권을 제외하고 있다.
이에 대해 농협의 자율성을 침해하고, 조합의 현실을 반영하지 않았다는 주장이 제기되고 있다. 또 중앙회장은 조합원의 대표이므로 현재 대의원 간선제를 이사회 호선제로 할 것이 아니라 조합장 직선제로 해야 한다는 주장과 축산은 경종작물과 다른 산업적 특성, 일선 농협과 일선 축협의 갈등 방지 등의 측면에서 볼 때 축산 특례를 유지하는 것이 타당하다는 지적이다.
이와 함께 농업협동조합법 개정안을 둘러싸고 많은 이견이 나오고 있으므로 농림축산식품부는 입법예고 후에라도 추가 토론회나 자문을 실시하는 조치가 필요하다고 입법조사처는 주문했다.
■ 신선농식품 등 수출 실적 부진
농식품 수출액은 2000년대 들어서 꾸준히 증가세를 이어가고 있다가 2011년 이후 증가폭이 크게 둔화되었고, 2015년에는 전년 대비 1.2% 감소해 연간 목표치 77억 달러를 크게 밑돌고 있다.
특히 신선농식품 수출은 전년대비 10.7%나 대폭 감소했고, 가공농식품 수출은 0.8%의 소폭 증가하는데 그쳤다.
문제는 2015년의 경우 농식품 수출액 상위 10개 품목 가운데 순수 국내산 농산물은 인삼이 유일하고 국내 농산물을 원료로 사용한 가공품 음료 등 일부에 불과한 것이다.
따라서 농식품 수출에서 중요한 점은 단순히 수출규모의 확대가 아니라, 국내산 농산물의 새로운 시장을 확대하고 농가소득 증대에 기여해야 한다는 의견이 설득력을 얻고 있다.
2015년 농식품 수출액이 목표치에 미달한 상황에서 2016년 상반기 농식품 수출액이 31억 달러로 올해 말 목표치 81억 달러의 38%에 불과해 목표달성이 우려된다.
향후 농식품 수출이 국내 농업발전을 촉진하고, 신성장 동력이 되려면 국내산 농산물의 수출을 확대하고, 국내 농산물의 원재료 사용 등 농업과 식품산업의 연계 강화를 통한 수출 확대방안 모색이 필요하다. 또 최대수출 시장인 대일본 수출 확대를 위해 최근 일본이 도입한 기능성표시식품제도를 적극 활용해 상품의 차별화와 부가가치 확대를 통해 프리미엄시장을 공략할 필요가 있다.
■ 축산관계자 등록 의무화 문제
2010년 구제역으로 인해 국가적으로 큰 피해를 입은 후 가축전염병 예방을 위해 취한 입법적 조치의 일환으로 가축전염병 예방법에서는 외국인 축산근로자와 축산관계자에 대한 출입국 시 국경검역을 하도록 관련 규정을 마련하고 있다.
현재 농림축산검역본부에서는 국가동물방역통합시스템에 따라 축산관계자 등록 시스템을 운영하고 있으나, 통계청의 국가통계포털 가축총조사에 따르면 2014년 말 기준 가축사육농가수는 222,433호인 것을 고려할 때, 축산관계자 등록률은 매우 저조한 측면이 있다.
입법조사처는 가축전염병 예방법 제17조의3(차량의 등록 및 출입정보 관리 등)에 따라 의무적으로 실시하고 있는 ‘축산차량 등록제도’를 참조해 동법 제5조제6항 각 호의 축산관계자들에 대해 등록하도록 하는 조항을 마련할 필요가 있다고 지적했다.
또 개선책으로 산계열화사업의 안정적인 정착을 위해서는 계열화사업자와 위탁사육농가 간의 공정한 거래는 필수 요건인만큼 표준계약서 사용을 확대해 계열화주체 간의 계약 내용의 불합리한 부분을 개선하는 방안을 검토할 필요가 있다고 밝혔다.
이를 위해 먼저 사육농가에서 요구하고 있는 표준계약서의 사용의 권고 조항을 의무조항으로 변경하는 방안을 검토할 필요가 있다고 덧붙였다.
■ 가축전염병 백신 접종 규정 개선
현행 가축전염병 예방법과 구제역 예방접종과 예방접종 확인서휴대 고시에 따르면 소, 돼지, 염소 등의 소유자 또는 관리자는 사육가축에 대해 의무적으로 구제역 예방접종을 실시해야 한다. 그러나 접종 여부에 대해는 소의 경우 전산으로 관리되는 ‘쇠고기이력추적시스템’ 에 등록해야 하나, 그 외 돼지, 염소의 경우 소유자가 직접 예방접종 실시 대장에 접종상황을 기록하므로 구제역 백신 접종을 하지 않은 가축을 임의로 확인서를 작성해 출하할 수 있는 여지가 있다.
그리고 예방접종 명령이행 여부의 확인을 위한 항체보유상황 조사는 축산농가 전체 사육가축을 대상으로 하는 것이 아니라 샘플 표본 검사를 실시하고 있어 백신접종을 100%하지 않더라도 적발될 확률이 매우 낮다.
입법조사처는 향후 백신 접종 의무화의 실효성 확보를 위한 지도, 점검 체계 마련과 농가 책임 중심에서 정부 책임 중심으로의 백신접종 의무화 전환에 대한 논의가 필요하다고 지적했다. 또한 소, 돼지 등 우제류 가축에 대한 구제역 백신 접종의 의무화에도 불구하고 이를 지도, 점검하는 체계가 미흡하다고 지적했다. 구제역 발생을 사전에 차단하기 위해서는 백신접종 의무화의 실효성이 담보될 수 있도록 항체보유상황 조사 기준을 보다 강화할 필요가 있다고 밝혔다.
■ 농어촌상생협력기금 도입 ‘지지부진’
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하지만 여야정 협의체를 통해 농어촌상생협력기금을 도입하기로 합의했음에도 정부와 각 정당 간의 의견 차이로 인해 기금 도입이 지연되고 있는 상태다. 기금 조성방식에서 연간 목표액 미달성 시 더불어민주당은 법률 개정안에 기부금 부족분에 대해 정부가 충당하도록 하는 내용을 명시해야 한다는 입장이고, 새누리당과 정부는 법률에 명시할 수는 없다는 입장으로 대립하고 있다.
입법조사처는 농어촌상생협력기금의 최초 취지를 생각해 기금의 조성과 운영이 조속히 추진될 수 있도록 법률 개정안의 내용에 대해 대립하고 있는 정부와 각 정당은 서로의 입장차를 좁히고 절충안을 마련해야 한다고 지적했다.
■ 유전자변형농산물 사후관리 연구
2015년 시험연구 목적으로 수입신고한 유전자변형생물체(GMO)는 총 2,163건으로 매년 증가하고 있으며, 신고된 국내 연구시설 수도 2008년 1,264건에서 2015년 4,153건으로 증가했다.
문제는 시험, 연구 목적으로 수입신고한 유전자변형생물체의 연구개발 완료 후 사후처리에 대한 관리체계가 연구개발주체의 내부 규정에 의존하고 있어 객관적인 관리와 사후 평가를 할 수 있는 체계가 마련되어 있지 않다는 것이다.
농촌진흥청에서는 2015년 현재 작물 14종, 가축 2종, 곤충 1종 등 총 170개 품목의 유전자변형생물체(GMO)를 연구개발 중에 있으나 환경방출을 목적으로 한 연구개발 내용, 그리고 환경적격리 체계 및 사후 처리 결과에 대한 소통체계가 미흡하다.
또 재배지 인근 지자체나 동일 품종을 재배하는 농업계에 환경방출 시험 관련 정보를 공유하지 않아 문제가 되고 있다.
입법조사처는 시험재배가 실시된 격리포장 주변지역에 대한 GMO 오염 여부를 모니터링하고, 격리포장시설에서 생산된 종자의 소각처리 등 사후처리 위탁 업체의 관리를 체계화할 필요가 있다는 의견이다. 아울러 시험, 연구 목적으로 수입신고해 사용한 GMO의 사후관리도 연구개발시설 외의 기관에서 독립적으로 수행하는 체계를 갖추어야 한다고 강조했다.
■ 로컬푸드 직매장 인증제도 마련
농림축산식품부는 2016년 농산물 유통구조개선 종합대책의 일환으로 농식품부의 중점 추진과제 중 유통효율화와 수출 확대에서 차별화된 신 유통경로를 확충해 유통효율화를 도모하겠다고 밝혔다. 신 유통경로 확충 중 로컬푸드 직매장을 103개소에서 140개소로 확대하고, 내실화하기 위해 개설 전 준비단계부터 지원을 강화하는 등 제도적 기반을 마련하고 있다.
하지만 로컬푸드 직매장이 늘어나면서 로컬푸드 직매장을 가장한 직거래장터가 생겨나 소비자들의 피해가 발생했고, 이에 소비자들에게 혼란을 주어 로컬푸드 직매장에도 악영향이 끼칠 우려가 있다는 의견이 많다. 유통의 효율성을 높이기 위해 신 유통경로를 확충함에 있어 이와 같은 문제점을 해결하기 위해서는 로컬푸드 직매장만의 인증제도를 마련해야 할 것으로 보인다는 지적이다. 친환경농산물 인증제도와는 별도로 소비자의 신뢰도를 높이기 위한 로컬푸드만의 인증제도 마련이 필요한 점도 지적됐다.
이밖에도 추가로 직거래 등의 신 유통경로를 경제적인 요소뿐만 아니라 문화, 환경 등을 고려한 복합적인 형태로 발전시킬 필요가 있으며, 서비스교육, 판매교육 등 전문성을 높일 수 있는 다양한 교육프로그램의 개발과 지원에 대한 사항도 검토해야 할 것으로 보인다.
■ 수질개선 사업 통한 농업용수 개선
농림축산식품부 자료에 따르면 2015년 농업용수 수질기준(Ⅳ급수 등급)을 초과한 농업용호소(저수지, 담수호)는 측정망 975개소 가운데 220개소로 22.6%에 달한다.
이처럼 농업용수 수질기준을 초과한 저수지, 담수호의 비율은 2011년 13.8%에서 2015년 22.6%로 매년 늘어나고 있다.
농림축산식품부는 농업용수가 수질기준을 초과하더라도 환경정책기본법령상 호소 수질기준은 생활환경기준으로, Ⅳ등급은 수질관리상 농업용수 권고기준(목표수질)에 해당해 농작물생육에는 큰 지장 없다고 판단하고 있다. 하지만 농업용수 수질기준을 초과한 저수지, 담수호의 비율이 매년 늘어나고 있고, 2015년의 경우 ‘매우 나쁨’ 등급인 Ⅵ등급(용존산소가 거의 없어 오염된 물로 측정된 농업용 호소가 123개소로 전체의 12.7%나 된다는 점에서 우려하지 않을 수 없다.
입법조사처는 고품질의 농산물 생산과 쾌적한 농촌환경 조성을 위해 깨끗한 농어촌용수 확보가 필요하다는 관점에서 농업용수 수질측정망 확대와 수질개선사업 집중 추진을 위해 예산 확보가 무엇보다 필요하다고 강조했다. 또한 상류지역의 오염원에 대한 대책 마련과 저수지 내 수질개선사업의 조속한 실시도 주문했다.
■ 농촌고령자 공동시설지원사업 추진
농가인구는 2014년 275만 2천 명으로 사상 최저 수준을 기록했고, 지난 45년간 농가인구는 80.9%(1,167만 명) 감소했다. 급속한 농가인구의 감소와 함께 특히 우려가 되는 것은 농가인구의 고령화 현상이다. 전체 농가인구에서 65세 이상의 고령 농가인구 비중은 1970년 4.9%(71만 3천 명)에서 2014년 39.1%(107만 5천 명)로 급증했다. 농림축산식품부는 농촌 고령화에 대응한 대안적 복지모델을 마련하기 위해 2014년부터 농촌고령자 공동시설지원 시범사업을 추진하고 있다.
특히 2014년 선정되어 1개월 이상 공동시설을 운영한 20개소의 이용자를 대상으로 2015년에 만족도 조사를 실시하였는데, 이용자 종합만족도 78.8%로 농림축산식품부의 2015년 성과관리 목표인 75%보다 높은 만족도를 나타내고 있다. 그럼에도 불구하고 2016년에 예산이 배정되지 못해 신규 사업이 이루어지지 못했다.
입법조사처는 농촌의 과소화, 고령화가 빠르게 이루어지고 있는 상황에서 공동시설사업은 이용자들의 만족도가 매우 높은 사업이므로 농촌복지가 소외되는 일이 없도록 지속적인 사업 추진이 필요하다고 지적했다.
■ 무허가 산지훼손…산지관리법 보완
최근 산지훼손 실태조사결과 약 14,000ha(약 10만 건)가 무허가 산지훼손 의심지로 추정되고 있으며, 매년 조림면적의 약 22%, 합법적인 산지전용면적의 50%에 달하는 면적이 불법적으로 훼손되고 있는 것으로 보고되고 있다. 특히 농업용 등으로의 산지 불법전용도 오래전부터 계속되어 왔는데, 일부는 이러한 행위를 사회적 관행으로 여겨왔기 때문에 불법이라는 인식 없이 산지의 불법적 훼손 행위가 지속되고 있는 실정이다.
입법조사처는 또한 국방·군사시설, 국토보전시설, 공용·공공용시설의 설치 등 특별한 경우를 제외하고는 산지전용을 할 수 없는 보전산지의 전용 비중이 전체 산지전용의 30.7%를 차지하고 있으므로 골프장 등 영리를 목적으로 하는 사업에 대해서는 보전산지 전용이 현재보다 제한되도록 산지관리법을 보완할 필요가 있다고 밝혔다.
■ 선거구획정 원점에서 다시 검토(안행위)
제20대 국회의원선거의 선거구획정에서 인구편차가 기존 3:1(최대선거구 대비 최소선거구인구편차)에서 2:1로 축소됨에 따라 인구밀도가 희박한 농산어촌 지역의 선거구수는 적어진 반면, 인구과밀의 도시지역 선거구수는 많아지게 됐다.
문제점 선거구할당에 있어서 지역대표성은 인구대표성과 더불어 중요하게 고려되어야 할 기준임에도 불구하고 인구수 기준을 지나치게 편중되게 적용해 인구밀집도가 낮은 농산어촌의 선거구수가 적어져 지역대표성이 약화되는 문제가 발생했다는 것이다.
입법조사처는 인구기준 적용에 따른 농산어촌의 지역대표성 약화를 보완할 수 있는 다양한 방안 중 덴마크의 사례를 참고할 것을 권했다. 덴마크는 권역별로 의석을 할당할 때 주민수를 비롯해 직전선거의 유권자수, 면적의 크기를 의석수 산정에 반영하고 있다. 따라서 인구밀도가 낮은 지역도 대표성을 확보할 수 있게 됐다. 무엇보다 덴마크방식의 가장 큰 장점은 인구와 면적 외에도 유권자수를 의석할당에 반영하는 것으로 우리나라도 이같이 도농간 유권자수의 편차가 큰 경우 덴마크 방식은 의석할당의 공정성을 높이는데 기여할 수 있을 것으로 보인다는 의견을 내놓았다.
■ 김영란법 시행에 따른 농업 위축(권익위)
지난해 3월 3일에 3건의 법률안을 통합 수정한 부정청탁과 금품 등 수수의 금지에 관한 법률안이 국회를 통과하고 3월 27일에 이 법률이 공포되었으며, 오는 9월 28일에 시행될 예정이다.
지난 7월 28일 언론인과 사립학교 교직원으로의 대상자 확대 문제, 배우자의 금품수수 사실신고의무 조항, 음식물, 경조사비, 선물 등의 허용 가액의 포괄적 위임 문제 등 논란이 된 부분에 관한 헌법재판소의 합헌 결정이 내려졌다.
문제는 당초 법률 원안과 비교했을 때 공직자의 이해충돌을 방지하기 위한 일련의 조항들이 제외된 상태로 통과된 법률은 불완전하다는 비판이 지배적이다. 정부에서 입법예고한 시행령에서 정한 음식물, 경조사비, 선물 등의 허용 가액의 적절성 여부를 두고 자영업과 농축산어업의 위축을 우려하는 목소리가 크다.
입법조사처는 일반적으로 해외입법례를 보더라도 부정청탁 및 금품수수 금지와 관련된 법률에 이해충돌방지 규정을 함께 두고 있다는 점을 고려할 때 향후 이와 관련된 보완이 필요하다고 지적했다. 또 경제 활성화와 국가 투명성 확보라는 양 가치의 조화를 이룰 수 있는 적절한 음식물, 경조사비, 선물 등의 허용 가액의 범위와 관련된 사회적 합의를 이끌어낼 필요가 있다고 덧붙였다.
성낙중 기자
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