탄소중립·식량안보 ‘두 토끼’ 잡을까
농지잠식·생산성 저하 해결책 찾아야
정부가 기존 농지 태양광의 대안으로 영농형 태양광 발전사업 확대를 위해 농지법 등 관련 법제를 고치고 지원특별법을 제정하려는 움직임에도 찬반논쟁이 그치지 않고 있다.
영농형 태양광이 농지를 훼손하지 않고 기후위기에 대응한 탄소중립 실현과 식량안보 확립이라는 두 마리 토끼를 동시에 잡을 방책이라고 여기는 측과 농지 임대차 갈등, 작물생산량 감소 등 현실적인 문제해결책 없이는 또 다른 불씨에 불과하다는 측의 논리가 팽팽히 맞서고 있다.
국회입법조사처는 지난 5일 발행한 <이슈와 논점>에서‘영농형 태양광 보급 활성화를 위한 전략: 탄소중립과 식량안보의 동시 달성을 위한 현실적 해결방안’을 다뤘다.
입법조사처 유재국 선임연구관은 보고서를 통해“영농형 태양광 보급사업은 재생에너지를 확대하면서 식량안보를 확보해 우리 사회가 해결해야 할 두 가지 시대적 과제를 동시에 해결할 수 있는 유력한 수단”이라며 영농형 태양광 연구개발과 현장적용을 끊임없이 추진하고 농지법 등 관련 규제를 합리화해야 한다고 주장했다.
정부는 지난해 4월에 발표한‘탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획’에서 2030년 온실가스 배출목표를 2018년 대비 40% 줄인 4억3660만 tCO2eq(이산화탄소 환산 톤)으로 설정하는 한편 제10차 전력수급 기본계획에서 2030년 사업용 태양광을 2023년 11월 현재 설치용량 2만3695㎿(메가와트)의 2배인 4만6500㎿ 수준으로 늘릴 계획임을 밝혔다.
유 연구관은“태양광 부지 개발 없이 탄소중립 실현은 어렵고, 태양광의 지나친 확대는 식량안보에 역행할 수 있다”라며 두 과제를 조화롭게 추진하는 방안을 마련해야 한다고 했다.
현행 농지법에 따르면 농지에서 태양광 발전사업이 가능한 경우는 ‘염해 간척지’를 이용한 일시적 허가뿐이다. 다른 용도 일시사용허가를 받은 태양광 발전소는 허가·협의 기간 5년, 연장 18년을 합해 최장 23년 일시사용이 가능하다.
올해 3월 29일부터 시행하는 ‘농촌공간 재구조화 및 재생지원에 관한 법률’은‘재생에너지지구’에서 집단화된 태양광 발전설비를 설치할 수 있게 했으며, 정부는 이 재생에너지지구와 연계한 영농형 태양광 특별법을 추진할 것이라고 밝힌 바 있다.
국회에서도 영농형 태양광과 관련한 법제화 논의가 활발히 이뤄졌다. 회기가 얼마 남지 않은 제21대 국회에서 농지에 태양광 설치를 허용토록 하는 2개 제정법률안과 3개 개정법률안이 발의돼 모두 계류 중이다. 특히 김승남 의원은 농지법 개정안과 별도로 영농 태양광 발전사업 지원에 관한 법률안을 발의하는 등 논의를 이끌고 있다.
유 연구관에 따르면 영농형 태양광 찬성론자들은 △농사지으며 동시에 농지를 탄소중립 이행수단으로 활용할 필요가 있다는 점 △지역개발 등 농지전용을 방지하는 차원에서도 유리하다는 점 △농업인 소득향상을 통한 지방소멸 대응책이라는 점 등을 근거로 삼았다.
반면에 ▲태양광 발전 운용 기간 등 경제성이 미흡하다는 점 ▲설치 농지의 지가 상승에 따른 농지소유주 변동과 임대차 갈등 우려 ▲20여 년 장기간 일시사용에 따른 농작물 생산기능과 농지기능 상실 우려 ▲전력 과잉생산에 따른 태양광 출력 강제 정지 등 전력계통에 악영향을 줄 수 있다는 점 등이 반대근거로 꼽혔다.
이밖에도 우량농지인 농업진흥구역에도 영농형 태양광을 허용할 것인지, 사업추진 주체를 재촌 자경 농업인으로 한정할 것인지, 설치 농지의 임대료 인하와 임대차 갈등을 어떻게 해소할 것인지, 발전사업 수익의 환수 또는 배분을 어떻게 할지 등 현실적인 문제에 대한 공론화가 필요하다는 게 중론이다.
농촌 태양광에 능통한 A 씨는“태양광 수익을 안정적으로 보장해야 농업인들이 영농형 태양광을 고려해볼 텐데 현 정부는 고정가격매입제도를 없애는 등 되레 신재생에너지 확대정책에 역행하고 있다”라며“현실적인 문제들은 해결하지 않고 새 정책을 밀어붙이면 이도 저도 제대로 될 리 만무하다”라고 지적했다.